特色小镇政策变奏 六项条件为发展划线

御风者

特色小镇已成为中国城镇化进程中的新风口，从中央到地方的政策导向、各行各业的热情参与都预示着这个新市场的巨大可能。从国家住房城乡建设部发布的首批127个特色小镇的分布看，华东和西南地区成为特色小镇聚集区，基于旅游发展型的特色小镇最多，超过一半的小镇采取了PPP建设模式。

在这127个特色小镇中，PPP已经展开了广泛的应用，统计数据显示，超过半数的特色小镇已经开展了PPP项目，有73%的特色小镇已经购买了市场化的服务项目。入选的特色小镇在市场主体建设方面实现了进展。

自2016年7月，住建部、国家发改委、财政部联合发布《关于开展特色小镇培育工作》的通知之后，特色小镇概念大热，也受到了地产商们的追捧，碧桂园、华侨城、绿地等多家企业纷纷涌入特色小镇培育大军中。据不完全统计，截至目前，河南省内郑州及环郑地市，已经有33个特色小镇明确公布开发意向。涉及房企有：正商、建业、永威、碧桂园、万科、恒大、融侨、融创、荣盛、金科、华夏幸福、绿地、美盛、丰乐园、清华园、新田共计16家房企，其中7家为郑州本地房企。 其中，绿地签约5个特色小镇，为河南特色小镇开发第一企；建业签约4个，是本土房企中小镇签约量最大的。同样，建业也因许昌项目的签约，占据了小镇土地开发持有量的榜首。

特色小镇建设无疑为房企提供了转型的路径，然而建设过程中，小镇建设房地产化、特色小镇不特色等问题也逐渐凸显。这不仅成为政策完善的推动力，更为开发商如何“玩”特色小镇提出了更高要求。

政策护航小镇建设迎利好  

57.35%，这是2016年我国城镇化率数据，虽然这一数字在逐年攀升，但是城镇化率带来的问题也越来越多，例如缺乏明晰的战略规划的引导，带来了一些新的矛盾和问题，主要表现在不少发展比较快的大城市、特大型城市交通拥堵、空气污染、房价极高，制约了城市的可持续发展。出现这些问题的原因，很大程度上是因为城镇化在各地经济发展的过程中自然形成，而非具有规划性、前瞻性，因此新型城镇化亟待被重视和发展起来。

在此背景下，由住建部、国家发改委、财政部联合发布的《关于开展特色小镇培育工作的通知》应运而生。通知中提出了到2020年培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居的特色小镇的目标。通知中要求特色小镇要形成特色鲜明的产业形态、创建和谐宜居的美丽环境、彰显特色的传统文化。

在随后的2016年8月，住建部村镇建设司发布《关于做好2016年特色小镇推荐工作的通知》，通知确定了2016年全国32个省市自治区特色小镇的推荐数量，合计共159个名额。通知指出，候选特色小镇近五年应无重大安全生产事故、重大环境污染、重大生态破坏、重大群体性社会事件、历史文化遗存破坏现象。

2016年10月，国家发改委发文《关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见》，文中再一次强调了特色小镇要坚持创新探索、因地制宜，同时要坚持产业建镇、以人为本、市场主导，并提出要最大限度激发市场主体活力和企业家创造力，鼓励企业、其他社会组织和市民积极参与城镇投资、建设、运营和管理，成为美丽特色小（城）镇建设的主力军。

今年4月，住建部再次提出，各级住房和城乡建设部门、建设银行各分行要充分认识商业金融支持小城镇建设的重要意义，坚持用新发展理念统筹指导小城镇建设，加强组织协作，创新投融资体制，加大金融支持力度，确保项目资金落地，全面提升小城镇建设水平和发展质量。

开发商转型小镇承接城市发展功能

对特色小镇的提出，有业内人士肯定道，随着城乡资源和要素的双向流动，具有历史文化、乡村风貌、民族风情、青山绿水、传统建筑等的特色小镇，正越来越显示出宜居宜业宜游的优势，承接了城市发展的新动能。同时，特色小镇建设也是经济融合和共享发展的需要。特色小镇能承载互联网、农业、养老、旅游、文化、大健康、环保、时尚、民宿等产业，能扩大就业和吸引农村人口、城市人口居住，是聚集新经济发展的新兴基地。

在政策的大力鼓励下，特色小镇建设正以燎原之势在全国蔓延开来。其中，房地产企业成为了特色小镇建设的主力军。碧桂园、华侨城、绿地、华夏幸福等品牌房企纷纷开始浓墨重彩地描绘特色小镇的未来。在开发商的笔下，特色小镇打上了智慧生态科技小镇、农业小镇、文旅小镇、生态小镇、影视小镇、汽车小镇、金融小镇、航空小镇、旅游小镇等不同标签。

实际上，从建设主体的角度来说，拥有资金优势、建设经验的开发商是特色小镇建设的不二人选，特色小镇之于开发商也是转型的较好选择。此外，特色小镇既能解决开发商拿地难的问题，也能在发展中得到政策的鼓励。以环京市场为例，随着北京非首都功能的疏解，坐落环京的特色小镇承接产业功能是国家政策所引导和鼓励的，在楼市调控愈发严厉的当下，这也是开发商们所期盼的。

为了将苗头扼杀在襁褓，政策已经开始设防。2017年5月26日，住建部办公厅下发了《关于做好第二批全国特色小镇推荐工作的通知》，要求第二批300个国家级特色小镇在6月30日前申报完成。这是继去年10月公布了首批127个全国特色小镇名单后，住建部再次在全国范围内启动特色小镇的推荐工作。

这份通知中明确要求，对存在以房地产为单一产业，小镇规划未达到有关要求、脱离实际，盲目立项、盲目建设，政府大包大揽或过度举债，打着特色小镇名义搞圈地开发，项目或设施建设规模过大导致资源浪费等问题的建制镇不得推荐。

六项条件为小镇发展划线  

然而，在“无地产、不小镇”的现实之下，特色小镇建设也出现了地产化的苗头。例如有些地区将小镇理解为简单的城镇建设，看做了房地产开发的延续，大力推进基础设施建设、大规模开发房地产项目。有些房企也只是为了获取大量的低价土地，从而让自己的钱袋子更满。

针对这一现象，住建部于今年5月发出第二批全国特色小镇推荐工作的通知时，对于申报的条件做出了明确的6项要求，其中，特色和产业位列前两位，首先要求具备良好的发展基础、区位优势和特色资源，能较快发展起来，其次要求实施并储备了一批质量高、带动效应强的产业项目。

此外，北京市发改委也发布了《关于进一步促进和规范功能性特色小城镇发展有关问题的通知》，通知中明确，严禁打着特色小城镇名义违法违规搞圈地开发，严禁整体镇域开发，严禁搞大规模的商品住宅开发。

不过，除了明确特色小镇“去房地产化”外，现有政策也有值得补充的地方。在此前的一次特色小镇的专题研讨会中，政府官员、学者和企业家对于政策的不完善也曾提出过建议。中国城市和小城镇改革发展中心学术委秘书长冯奎建议，其他地方在研究支持特色小镇过程当中要进行大量的政策储备，建立完整周密的政策体系，政策应以各类中小型企业作为支持对象，但要执行严格的评估，创建过程中要建立倒逼机制。他认为，只有把支持政策重点落实到中小企业头上才会持久的焕发活力。

中国科学院科技政策与管理科学研究所所长穆荣平则表示，小镇规划权限应适当上收，在更高层面推进，规划应该更多的强调长远系统性，要软硬结合，以软为主，在规划时要在空间上看特色小镇和周边的关系。此外，特色小镇应该重视教育和医疗，解决教育资源配置不均等问题，同时增加医疗卫生投入。

  

在政策的严加限制之下，以培育产业经济为核心的特色小镇，显然不是房企的强项。产业经济的培育不仅周期长，同时需要产业人才与产业资源的有效整合，而这种讲究持续经营的产业模式对于房企而言显然是具有挑战性的。

业内观察人士陈根认为，对于房企而言，要想进入特色小镇领域，目前来看需要合作分工，寻找到产业资源，然后发挥各自所擅长的方向。房企负责建设宜居、宜业、宜游的小镇，产业资源方负责产业资源的导入、培育、经营。房企如果在缺失产业资源合作的情况下，贸然进入特色小镇行列，很可能将面临投资亏损或者项目“烂尾”。

小镇建设的关键      

产业特色是特色小镇建设的关键。产业特色的内涵丰富多样，金融服务、装备制造、旅游休闲、教育培训、健康养生、商贸物流等都可以作为特色产业来塑造。小镇建设要注重吸纳优质企业，强强联合，优势互补，构建特色小镇的产业生态圈，引领推动特色小镇健康发展。要通过平台模式和集群模式合作共赢，注重挖掘产业特色，构筑产业创新高地，避免特色小镇陷入房地产企业唱“独角戏”、“玩概念”的怪圈。很多具有国际竞争力的产业，就是聚集在小镇而不是中心城市的。比如，美国格林尼治的小镇，就突出金融产业特色，聚集了五百多家对冲基金企业。

小镇建设的基因     

文化建设实则是特色小镇的基因。从2016 年 10 月 11 日公布的第一批中国特色小镇名单来看，特色产业形态走向从高到低依次是特色旅游、特色文化、特色工业、特色农业、商贸流通和民族聚居几种类型。特色小镇数量最多的华东地区、西南地区都以特色旅游型小镇为主，特色旅游型的特色小镇占比达50.39%，富有文化特征和区域特点。在小镇建设中，必须要加强对传统文化的活化利用，将其发展成为能够感知、体验、带来认同感的文化创意，形成独特的文化特色，实现文化底蕴浓郁深厚、服务设施便捷完善、城镇环境美丽宜居。

小镇建设的要素

功能的完善性也是特色小镇能否脱颖而出的关键。特色小镇要做到产业功能、文化功能、旅游功能和社区功能叠加、融合，通过产业导入，扩展创业创新生态圈，促进地域人文底蕴的演化与发展，在此基础上促进小镇公共服务、宜居环境、建筑风貌的持续提升，确保小镇的特色产业配套完善，具有各种创新功能、服务功能、社区功能、文化功能等关键性功能。浙江等地特色小镇和小城镇建设突破了传统行政区划单元意义上的小城镇范畴，既体现了不同地区的个性化和差异性，也充分体现了产业不同的形态特色，他们的成功经验和做法，非常值得借鉴。

对特色小镇的要求

河南省相关部门正在研究出台特色小镇培育工作指导意见根据初步构想，到2020年，河南省要重点培育100个左右特色示范小镇，其中30个以上达到国家特色小镇示范标准。

根据住房城乡建设部日前下发的通知要求，各地在推进特色小镇建设中，要尊重小镇现有格局，保持和彰显小镇现有特色，不要盲目拆老街区、盖高楼，搬袭外来文化。河南历史悠久，文化厚重，特色小镇建设优势明显。

对于未来如何推进特色小镇建设，通知要求，特色小镇规划要与地形地貌有机结合，统筹小镇建筑布局，协调景观风貌，体现地域特征、民族特色和时代风貌，严禁对老街区进行大拆大建，严禁建设“大、洋、怪”的建筑。在保护与传承本地优秀传统文化，培育独特文化标识和小镇精神的同时，避免盲目崇洋媚外，搬袭外来文化、乱起洋名。

特色小镇贵在特色，好在宜居，美在清新绿色。通知规定，特色小镇建设应以开放式街坊住区为主；新建生活型道路空间的高宽比宜为1至21；新建住宅应为低层、多层，建筑高度一般不宜超过20米，单体建筑面宽不宜超过40米，避免照搬城市小区模式建设与整体环境不协调的高层或大体量建筑。

小城镇承载着大梦，特色小镇建设没有统一固定的模式，理念在于“新”，必须融入区域发展战略，着眼推进供给侧结构性改革，用最小空间资源达到生产力最优化布局，实现供给与个性化需求有效对接，坚决防止“新瓶装旧酒“，这样特色小镇才有旺盛的生命力。

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